ความเป็นมาโดยย่อของการทุจริตคอรัปชั่นและปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนในประเทศไทย

วิทยากร เชียงกูล

    การทุจริตคอรัปชั่นของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นปัญหาเก่าแก่ในสังคมไทยและสังคมโลก ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช พระมหากษัตริย์ต้องพึ่งเจ้าเมืองขุนนาง รวมทั้งผู้ทำหน้าที่เจ้าภาษีนายอากรไปเก็บภาษีและส่วยจากราษฎรมาเป็นชั้นๆ และเปิดทางให้เจ้าหน้าที่รัฐเหล่านั้นเก็บบางส่วนไว้เป็นของตนเอง และใช้เลี้ยงลูกน้องแทนเงินเดือน และส่งบางส่วนให้รัฐบาลกลาง หรือ พระมหากษัตริย์ (ญาดา ประภาพันธ์. ระบบเจ้าภาษีนายอากรสมัยกรุงเทพฯยุคต้น, สำนักพิมพ์สร้างสรรค์, 2524.)  หากขุนนางไม่เก็บไว้เป็นของส่วนตัวมากเกินไปจนผิดสังเกต หรือจนมีคนร้องเรียนก็ถือว่าเป็นเรื่องปกติ ไม่ใช่เรื่องทุจริตคอรัปชั่น ระบบและวัฒนธรรมการเก็บภาษีเช่นนี้ คงมีส่วนส่งเสริมการฉ้อราษฎร์บังหลวงในสมัยต่อมา

    ในสมัยที่ประเทศไทย เริ่มมีการจัดระบบการบริหารราชการแบบตะวันตก (ราวรัชการที่ 5) คือมีการจ่ายเงินให้กับข้าราชการระดับต่างๆ หากใครเบียดบังทรัพย์สินของราชการมากกว่าเงินเดือนที่ได้จริง เริ่มมีการจับตามองว่า เป็นการฉ้อราษฎร์บังหลวง ซึ่งมีนัยหมายถึงการที่ขุนนางเบียดบังเงินรายได้งบประมาณที่เป็นของราชการ หรือไปรีดไถเอาทรัพย์สมบัติของประชาชนไปเป็นของส่วนตัว

    เนื่องจากประเทศไทยมีวัฒนธรรมแบบขุนนางเก็บภาษีและส่วยเอง รวมทั้งวัฒนธรรมแบบผู้อุปถัมภ์ คือ ขุนนางต้องดูแลทุกข์สุขของผู้อยู่ใต้อุปถัมภ์มาช้านาน เส้นแบ่งว่า อะไรคือการช่วยเก็บส่วยตามปกติ และอะไรคือการฉ้อราษฎร์บังหลวงจึงไม่ค่อยชัดเจน

    แม้กระนั้นก็ตาม การฉ้อราษฎร์บังหลวงในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช อาจจะมีไม่มากนัก เนื่องจากขุนนางนั้นยำเกรงพระราชอำนาจทั้งในแง่มีโอกาสถูกลงโทษที่รุนแรงเด็ดขาด และในแง่การผูกพันทางความเชื่อว่า ถ้าคดโกงพระเจ้าแผ่นดินแล้วจะเป็นบาป ทำให้ชีวิตตกต่ำเลวร้ายอย่างถึงที่สุด นอกจากนี้แล้วโอกาสที่ขุนนางสมัยก่อนจะสะสมทุนเพื่อไปลงทุนต่อมีน้อยมาก รวมทั้ง สมัยก่อนก็ไม่ได้มีสินค้าฟุ่มเฟือยให้ซื้อหาได้มากมายเหมือนในสมัยที่ประเทศไทยพัฒนาเป็นทุนนิยมอุตสาหกรรม มากขึ้นในภายหลัง

    ขุนนางโดยทั่วไปมีฐานะความเป็นอยู่ค่อนข้างดีอยู่แล้ว จึงอาจไม่ค่อยมีแรงจูงใจที่จะฉ้อราษฎร์บังหลวงมากนัก แต่เมื่อระบบการเมืองและเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นประชาธิปไตยและทุนนิยม ที่ข้าราชการและนักการเมืองมีอำนาจมากขึ้นตามลำดับ ทำให้ประชาชนมีค่านิยมยกย่องเงิน มีสินค้าฟุ่มเฟือย มีช่องทางที่จะสะสมและใช้เงินเพิ่มขึ้น การฉ้อราษฎร์บังหลวงจึงขยายตัวเพิ่มขึ้น ในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อประเทศไทยเกิดขาดแคลนสินค้าที่จำเป็น และมีช่องทางให้เกิดตลาดมืดและการฉ้อราษฎร์บังหลวงกันมาก เป็นช่วงสำคัญช่วงหนึ่งที่ส่งเสริมให้การทำทุจริตคอรัปชั่นกันมาก (สนิท เจริญรัฐ. โอ้ว่าอาณาประชาราษฎร์, แพร่พิทยา, 2507.)

    หลังจากนั้นการทุจริตคอรัปชั่น ก็จึงขยายตัวมาตามลำดับ โดยเฉพาะเมื่อสภาพการเมืองของประเทศไทยนับตั้งแต่รัฐประหารปี พ.ศ. 2490 มาต้องตกอยู่ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการทหารเป็นส่วนใหญ่ เพราะการที่ชนชั้นนำผู้บริหารมีอำนาจมาก และมีโอกาสถูกตรวจสอบน้อย นำไปสู่การทุจริตคอรัปชั่นได้มาก

    สาเหตุสำคัญข้อหนึ่งของการขยายตัวของปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น คือ การพัฒนาแบบทุนนิยมด้อยพัฒนาของประเทศไทยทำให้มีช่องว่างทางอำนาจและความรู้ ข้อมูลข่าวสารระหว่างชนชั้นสูงกับประชาชนมากขึ้น กลุ่มคนที่มีอำนาจ มีตำแหน่งหน้าที่ระดับสูง มีโอกาสที่จะทุจริตคอรัปชั่นได้ง่าย โดยที่ประชาชนไม่ค่อยมีโอกาสรู้ หรือตรวจสอบได้ หรือถึงประชาชนบางส่วนจะรู้บ้าง แต่ก็ทำอะไรไม่ได้มาก เพราะประชาชนอยู่กระจัดกระจาย ไม่มีกลุ่มองค์กร กลไกในการตรวจสอบ

    ยิ่งเป็นยุคที่ปกครองรัฐบาลเผด็จการทหาร เช่น จอมพล ป. พิบูลสงคราม ช่วงปลาย (พ.ศ.2490- 2500) จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตน์ (พ.ศ. 2500-2506) และจอมพล ถนอม กิตติขจร (พ.ศ. 2506-2510) ไม่มีรัฐสภาตรวจสอบ หนังสือพิมพ์และองค์กรประชาชนไม่ค่อยมีเสรีภาพ นักการเมืองยิ่งมีโอกาสทุจริตคอรัปชั่นได้มาก รวมทั้งนักการเมืองใช้ข้าราชการเป็นเครื่องมือและเปิดทางให้ข้าราชการให้ทุจริตคอรัปชั่นแบบ “ส่งส่วย” ให้ผู้บังคับบัญชา หรือแบ่งกันกินแบ่งกันใช้ด้วย จึงทำให้เกิดการร่วมมือกันคอรัปชั่นโดยไม่ค่อยมีการตรวจสอบคานอำนาจกัน แม้ในบางยุคสมัยจะมีข้าราชการผู้ใหญ่ที่ซื่อตรง และที่คอยทัดทานนักการเมืองอยู่บ้าง เช่น ดร.ป๋วย อึ้งภากรณ์ ช่วงปี พ.ศ. 2493 – 2516 แต่ก็เป็นคนส่วนน้อย และทำหน้าที่ได้จำกัด (วิทยากร เชียงกูล. ศึกษาบทบาทและความคิด อาจารย์ป๋วย อึ้งภากรณ์, มิ่งมิตร, 2531.)

    การทุจริตคอรัปชั่นในยุคตั้งแต่รัฐบาลเผด็จการทหาร มักจะเป็นการทุจริตคอรัปชั่นจาก งบประมาณของกระทรวงและรัฐวิสาหกิจต่างๆ โดยเฉพาะงบราชการลับ และการเบียดบังจาก รัฐวิสาหกิจที่มีกำไรสูง เช่น สำนักงานสลากกินแบ่ง ซึ่งถือเป็นรายได้พิเศษนอกงบประมาณที่แทบไม่มีการตรวจสอบเลย นอกจากนั้นก็เป็นการทุจริตแบบหาผลประโยชน์ค่าหัวคิวและหุ้นลมจากโครงการสัมปทานแก่บริษัทเอกชน ที่รับเหมาก่อสร้างหรือขายสินค้าและบริการให้ภาครัฐบาล ในยุครัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก็ยังคงมีการทุจริตคอรัปชั่นด้วยเช่นกัน เนื่องจากนักการเมืองและข้าราชการมีอำนาจมากกว่าภาคประชาชนมากมายหลายเท่า และระบบตรวจสอบโดยฝ่ายค้าน หนังสือพิมพ์และองค์กรภาคประชาชน ไม่ค่อยเข้มแข็งมากนัก

    ปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นในประเทศไทย มีการวิพากษ์วิจารณ์เปิดโปงฟ้องร้องกันได้ในบางเรื่อง  ในบางช่วง ส่วนมากมักจะเกิดขึ้นได้ตอนที่ผู้นำหมดอำนาจ  หรือใกล้จะหมดอำนาจ เช่น เมื่อจอมพลสฤษดิ์ถึงอสัญกรรม และเครือญาติฟ้องร้องแย่งมรดกมูลค่าเกือบ 3 พันล้านบาท ในยุคปี พ.ศ. 2506 – 2507 ทำให้ประชาชนตั้งข้อสงสัยได้ว่า การมีทรัพย์สินมหาศาลขนาดนี้คงมาจากการทุจริตคอรัปชั่น หรือเมื่อจอมพลถนอม กิตติขจร จอมพลประภาส จารุเสถียร และพันโทณรงค์ กิตติขจร หมดอำนาจหลังเหตุการณ์เรียกร้องประชาธิปไตย 14 ตุลาคม พ.ศ.2516 ก็มีการเปิดโปงและฟ้องร้องยึดทรัพย์สมบัติมหาศาลของคนทั้ง 3 นี้ได้บางส่วน เป็นต้น

    นอกจากนี้ก็มีการเปิดโปงและฟ้องร้องเรื่องนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐทุจริตคอรัปชั่นได้เป็นบางเรื่อง ส่วนใหญ่จะเป็นแค่ระดับผู้มีตำแหน่งรองๆลงมา เพราะมีการวิ่งเต้นช่วยเหลือ และมีการตัดตอนไม่ให้สาวไปถึงคนระดับสูง เช่น กรณีการทุจริตจากโครงการก่อสร้างบำบัดน้ำเสียที่คลองด่านที่เริ่มมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2538 และมีการเปิดโปงพิสูจน์หลักฐานฟ้องร้องกันอย่างต่อเนื่องมาหลายรัฐบาล เป็นการทุจริตมูลค่าสูงหลักหมื่นล้านบาทจนได้ชื่อว่าเป็น “การคอรัปชั่นแบบบูรณาการ” แต่ก็ทำอะไรไม่ได้มากไปกว่าการประกาศยกเลิกสัญญาผู้รับเหมา และมีการยื่นฟ้องกลุ่มผู้รับเหมาเพื่อเรียกทรัพย์สินคืน การโยกย้ายอธิบดี และลงโทษข้าราชการจำนวนหนึ่ง นานๆครั้งจะมีระดับรัฐมนตรีติดร่างแหถึงขั้นถูกจำคุกหรือยึดทรัพย์ เนื่องจากหลักฐานชัดเจน ดิ้นหลุดยาก และหรือเป็นรัฐมนตรีที่เริ่มมีอำนาจลดลง หรือเป็นบุคคลที่ฝ่ายมีอำนาจมากกว่ายอมตัดทิ้งไปเพื่อรักษาตัวเองและพรรคพวกส่วนอื่นได้

    การปราบปรามการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐเท่าที่ผ่านมา เป็นเรื่องเฉพาะบุคคลมากกว่าจะมีการวางมาตรการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตคอรัปชั่นอย่างเป็นระบบ แม้จะมีการตั้งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบในวงราชการ (ปปง.) แต่เป็นเป็นหน่วยงานที่อยู่ภายใต้ระบบราชการและอิทธิพลของนักการเมือง จึงทำงานอย่างไม่ค่อยได้ผลมากนัก เช่น ปราบได้เฉพาะเจ้าหน้าที่ที่ทำทุจริตระดับกลางและระดับล่าง มากกว่าที่จะปราบผู้ทำทุจริตระดับสูง เช่นรัฐมนตรีได้

    ในสมัยรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน ได้มีการปรับปรุงระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง เพื่ออุดช่องโหว่ที่จะทำให้เกิดการทุจริตขึ้น คือ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ ปี พ.ศ.2535 แบะพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินในกิจการของรัฐ พ.ศ.2535

    ระเบียบแรกมีสาระสำคัญ เช่น โครงการมูลค่ามากกว่า 1,000 ล้านบาทต้องใช้วิธีประมูล หากเหลือผู้ประมูลรายเดียวต้องยกเลิกการประกวดราคา การซื้อหรือการจ้างแบบเหมารวม (TURNKEY) ให้ขอมติคณะรัฐมนตรีจึงจะสามารถดำเนินการได้

    ส่วน พรบ.ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการแก้ไขกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 มีสาระสำคัญ คือ การให้สัมปทานหรือให้สิทธิแก่เอกชนลงทุนหรือร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน การดำเนินงานการกำกับดูแล และติดตามผล ต้องอยู่ภายใต้คณะกรรมการที่มาจากผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายฝ่าย โดยเฉพาะสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และกระทรวงการคลัง ต้องมีการศึกษาและวิเคราะห์โครงการก่อนเสนอโครงการผ่านคณะรัฐมนตรี และหลังจากที่เห็นชอบแล้ว ก็ยังต้องผ่านการพิจารณาร่วมกับของคณะกรรมการจาก สศช. และกระทรวงการคลังเรื่องร่างประกาศเชิญชวน ร่างขอบเขตของโครงการและเงื่อนไขสำคัญในสัญญา กำหนดหลักประกันซองและหลักประกันสัญญา พิจารณาเลือกเอกชนเข้าร่วมงานโดยวิธีประมูล หรือวิธีอื่นๆที่ 2 หน่วยงานเห็นพ้องต้องกัน แต่ห้ามมิให้โครงการที่มีผู้เสนอเพียงรายเดียวได้รับการคัดเลือก และร่างสัญญาจะต้องส่งให้สำนักงานอัยการสูงสุดพิจารณาก่อนลงนาม

    หลังจากการบังคับใช้ พรบ.ฉบับนี้ ทำให้รัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งไม่สามารถควบคุมการพิจารณาโครงการโดยลำพังได้เหมือนเดิม การให้สัมปทานในลักษณะจ้างเหมารวม (BTO) แบบเดิมลดลงไปมาก เนื่องจากมีกฏระเบียบที่ชัดเจน และขั้นตอนการดำเนินงานที่รัดกุม แต่เมื่อเวลาผ่านไป นักการเมืองก็หาวิธีการหลีกเลี่ยงกฏหมาย เช่น กำหนดให้เป็นโครงการย่อยไม่เกิน 1 พันล้านบาท การจ้างเหมาก่อสร้างแทนการให้สัมปทานแบบเหมารวม (BTO) โดยไม่ต้องผ่านคณะรัฐมนตรี การตีความว่า โครงการใหม่เป็นส่วนหนึ่งของสัญญาเก่าที่ทำกับเอกชน ซึ่งเจ้าของโครงการอนุมัติแบบต่อเนื่องได้ การอ้างความเร่งด่วนในการอนุมัติโครงการ  การนำหน่วยงานไปบริหารในรูปแบบเอกชน โดยอ้างเพื่อความคล่องตัว

    หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มีการจัดตั้งคณะกรรมการการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เป็นองค์กรอิสระ แต่ในทางปฏิบัติก็ขึ้นอยู่กับผู้ได้รับเลือกเข้ามาเป็นคณะกรรมการเป็นใคร ถ้าได้คนที่สุจริต เป็นกลางและกล้าหาญ ป.ป.ช.ก็จะทำหน้าที่ได้เข้มแข็งพอสมควร แต่ถ้าได้ข้าราชการเกษียณหัวเก่าที่เกรงใจหรือเป็นพวกที่มีสายสัมพันธ์กับนักการเมืองที่เป็นรัฐบาล ป.ป.ช.ก็มักจะทำหน้าที่ได้เหยาะแหยะ เมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรอิสระแบบนี้ในประเทศอื่น เช่น สิงคโปร์ ฮ่องกง

    หลังการเลือกตั้ง พ.ศ.2544 พรรคที่ได้เข้ามาเป็นรัฐบาลคือ พรรคไทยรักไทย เป็นพรรคของนักธุรกิจขนาดใหญ่ ซึ่งมีทั้งอำนาจเงินทุนและความรู้ความสามารถด้านการจัดการ พวกเขาเปลี่ยนแปลงวิธีหาผลประโยชน์จากการทุจริตคอรัปชั่นรูปแบบเก่า ซึ่งประชาชนอาจเห็นหรือตรวจสอบได้ง่าย ไปเป็นการดำเนินนโยบายและโครงการเศรษฐกิจขนาดใหญ่และการออกกฎหมายต่างๆ ที่เอื้อประโยชน์กับธุรกิจของพวกเขา รวมทั้งรู้จักการผันเงินนอกงบประมาณประจำปี เช่น การให้ธนาคารรัฐปล่อยกู้เพิ่มขึ้น การใช้รายได้จากกองสลากและรัฐวิสาหกิจอื่นไปทำโครงการประชานิยมต่างๆที่ได้ทั้งคะแนนเสียง ได้รับผลประโยชน์ในทางเศรษฐกิจให้กับพรรคพวก นักการเมืองยุคใหม่มีวิธีการหาผลประโยชน์ในรูปแบบที่มีความซับซ้อนและซ่อนเร้นมากขึ้นจนประชาชนส่วนใหญ่ยากที่จะตามทัน นี่คือที่มาของสิ่งที่เรียกว่า การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย หรือปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน เป็นรูปแบบใหม่โดยเฉพาะ แต่ก็เกิดขึ้นควบคู่กันไปการทุจริตคอรัปชั่นรูปแบบต่างๆ

    การสำรวจความคิดเห็นภาคประชาชนจากเครือข่ายประชาชน 7,600 คน จากทุกจังหวัดทั่วประเทศ โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ ร่วมกับสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ในช่วง 1 – 31 พฤษภาคม พ.ศ.2547 ได้ข้อสรุปว่า การทุจริตที่ประชาชนพบเห็นมากที่สุด  6รูปแบบที่สำคัญ เรียงตามลำดับ คือ

1. การรับสินบนและการรับของรางวัล (43.94%)
2. การวิ่งเต้นขอตำแหน่งในวงการราชการ (43.94%)
3. การรับส่วย รีดไถ (40.94%)
4. คอรัปชั่นเชิงนโยบาย (40.43%)
5. การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ (37.99%) 

    เมื่อถามถึงองค์กรหรือหน่วยงานที่ถูกระบุว่าเกี่ยวข้องกับปัญหาทุจริตคอรัปชั่น “มากที่สุด” ตามลำดับ ผลการสำรวจความคิดเห็นภาคประชาชนออกมาดังนี้

1. สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (46.39%)
2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (44%)
3. กระทรวงมหาดไทย (33.49%)
4. กระทรวงคมนาคม (33.29%)

    แต่ถ้ารวมการเลือกตอบว่า หน่วยงานไหนเกี่ยวข้องกับการทุจริตระดับ “มาก” ซึ่งเป็นระดับรองลงมาจาก “มากที่สุด” ตัวเลขร้อยละที่ทั้ง 4 หน่วยงานนี้ถูกกล่าวหาในทางลบว่าคอรัปชั่นมากและมากที่สุดรวมกันแล้วเกินกว่าระดับ 70 กว่าเปอร์เซ็นต์ทั้งนั้น (อ้างไว้ใน สุวัฒน์ ทองธนากุล, สงครามคอรัปชั่น, ผู้จัดการ ONLINE, 27 มิถุนายน 2547.)

    สถานการณ์การทุจริตคอรัปชั่นในประเทศไทยที่กล่าวมาโดยย่อเป็นรากฐานที่ทำให้ การทุจริตแบบผลประโยชน์ทับซ้อนขยายตัวได้ค่อนข้างง่ายดายในช่วงต่อมา

ที่มา นโยบายรัฐบาลด้านเศรษฐกิจ :
การทับซ้อนของผลประโยชน์ทางธุรกิจ (Conflict of Interest)
วิทยากร เชียงกูล
ISBN 974-449-285-6